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Perspectives de la Cour des Comptes dans le tissu institutionnel de la Tunisie post révolutionnaire
Perspectives de la Cour des Comptes dans le tissu institutionnel de la Tunisie post- révolutionnaire
 
La révolution tunisienne a créé une occasion historique pour renforcer l'efficacité des institutions de l'Etat et les aider à occuper la place qui leur échoit dans le cadre d'un régime démocratique basé sur les valeurs de l'imputabilité et de la reddition des comptes, de la transparence et de la bonne  gouvernance des deniers publics. Le contrôle  des finances publiques répond à un besoin d'ordre fondé sur le droit qu'a la société de s'assurer  que les opérations réalisées dans le cadre de l'activité de l'Etat ou de celle d'un organisme qui en relève ont été exécutées conformément à la loi et aux impératifs d'économie, d'efficience et d'efficacité et qu'elles ont été portées à des comptes tenus en respect de certaines conditions fondamentales.
  La règle de la séparation des pouvoirs qui sous-tend tout régime politique démocratique suppose que le pouvoir législatif exerce un contrôle sur le pouvoir exécutif chargé de l'exécution du budget et de la gestion des autorisations qui s'y rattachent. Ainsi, le principe de l'imputabilité et de la reddition des comptes qui régit la relation entre les deux pouvoirs exige que l'organe parlementaire soit systématiquement informé sur la manière avec laquelle ont été utilisées les autorisations budgétaires et sur les résultats auxquels elles ont donné lieu dans les différents secteurs. En tant qu'institution supérieure dotée de différents pouvoirs comprenant ceux de juridiction, de contrôle et d'évaluation et tendant à assurer la protection des deniers publics, à veiller à leur bonne utilisation et à faire rapport sur les déficiences que révèle son examen, la Cour des Comptes contribue à assoir les principes de la  reddition des comptes et de la transparence. Néanmoins, l'efficacité du rôle dévolu à la Cour des Comptes reste tributaire de la réunion de certaines conditions relatives notamment à la place de la juridiction dans le tissu institutionnel de l'Etat, à son indépendance et à l'indépendance de ses membres.

 
I- La consolidation de la place de la Cour des Comptes en tant qu'institution constitutionnelle et  juridictionnelle
A- La concrétisation  du conseil d'Etat et la clarification de la relation fonctionnelle entre ses composantes
L'article 69 de la Constitution tunisienne de 1959 a prévu la création du Conseil d'Etat qui est composé du Tribunal Administratif et de la Cour des Comptes. Le même article renvoie à une loi pour déterminer l'organisation de ces deux organes et fixer la compétence et la procédure applicable devant eux. Néanmoins, si la loi portant organisation de la Cour des Comptes a été promulguée en 1968 et celle se rapportant au Tribunal Administratif en 1972, celle devant régir l'organisation du Conseil d'Etat n'a jamais vu le jour.
Eu égard à la particularité du modèle tunisien qui repose, notamment, sur la mise en place d'un dispositif cohérent en matière de contrôle de l'action administrative comprenant une juridiction administrative compétente pour statuer sur les litiges opposant le citoyen à l'Administration, d'une part, et d'une juridiction financière chargée de contrôler la gestion des deniers publics, d'autre part, il importe de compéter ce dispositif en instituant le Conseil d'Etat comme juridiction de cassation compétente pour connaître des recours engagés contre les décisions rendues en dernier ressort par les deux organes qui le composent. A cette compétence pourrait s'ajouter celle lui attribuant un rôle consultatif quant aux projets de lois, de décrets-lois et de décrets. Ceci étant suggéré, une autre alternative n'est pas à exclure. Elle consisterait à ériger la Cour des Comptes en tant qu'institution constitutionnelle, spécialisée et indépendante.
B- La consolidation de la nature juridictionnelle de la Cour des Comptes
Il faut signaler à cet égard que l'article 69 de la Constitution de 1959 ne reconnait qu'implicitement le statut de  juridiction à la Cour des Comptes. Aussi, convient-il de proclamer ce statut de manière explicite en raison de son impact direct sur l'autonomie de l'institution vis-à-vis des pouvoirs publics et sur l'indépendance de ses membres. Ceci peut être concrétisé, soit à travers l'adoption d'une nouvelle dénomination de l'institution comme "Mahkamet el Mouhassebet", soit en faisant, expressément, référence à la nature juridictionnelle de cette instance, soit encore en précisant, dans la constitution, que le pouvoir juridictionnel est composé des trois ordres de juridictions se rapportant respectivement à la justice judiciaire, à la justice administrative et à la justice financière tout en consacrant l'indépendance et l'immunité des magistrats à quelque ordre qu'ils appartiennent.
Par ailleurs et dans le cadre du chapitre réservé au pouvoir judiciaire, l'article 65 de la Constitution précitée dispose que "l'autorité judiciaire est indépendante, les magistrats  ne sont soumis dans l'exercice de leurs fonctions qu'à l'autorité de la loi". Aussi et étant donné qu'un chapitre à part a été réservé au Conseil d'Etat, serait-il opportun de prévoir en faveur des membres des deux organes qui le composent la protection à laquelle ils ont doit et de leur assurer les mêmes garanties par l'adoption de dispositions similaires les concernant.
C-La définition dans la constitution des missions principales de la Cour 
L'ancien article 57 de la Constitution de 1959 évoquait dans un paragraphe distinct la mission principale de la Cour des Comptes au même titre d'ailleurs qu'en ce qui concernait le Tribunal Administratif. Avec l'amendement de la Constitution  introduit en vertu de la loi constitutionnelle n° 76-37 du 8 avril 1976, un nouvel article 69 a été consacré au Conseil d'Etat lequel article s'est limité à mentionner ce Conseil et les deux organes qui le composent et a renvoyé à la loi pour la détermination de l'organisation de ces deux organes ainsi que pour la fixation de la compétence et de la procédure applicable devant eux. L'amendement constitutionnel de 1997 a reconduit à peu prés cette même version de l'article 69.
La consolidation de la position constitutionnelle de la Cour des Comptes appelle que les dispositions du chapitre relatif au Conseil d'Etat soient révisées de façon à définir la mission principale attribuée à la Cour et à reconnaitre à celle-ci le statut d'Institution Supérieure de Contrôle des Finances Publiques à l'instar de ce qui est prévu dans les constitutions de certains autres pays comme la France, la Belgique, la Hongrie, le Maroc, l'Algérie et le Liban.

II-Le renforcement de l'indépendance de la Cour des Comptes
A- L'autonomie organique et financière vis-à-vis du pouvoir exécutif
Le renforcement de l'indépendance de la Cour exige l'adoption de mesures juridiques tendant à soustraire la gestion financière de l'Institution à tout rattachement à un organe relevant des pouvoirs exécutif et législatif et à mettre à sa disposition les moyens de travail nécessaires à l'accomplissement de sa mission et ce conformément aux normes internationales issues de l'Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (INTOSAI). La Cour des Comptes doit alors être reconnue comme une autorité juridictionnelle, spécialisée et indépendante par rapport aux deux pouvoirs législatif et exécutif et ce au double plans organique et fonctionnel. Ceci implique, nécessairement, l'abrogation de l'article 2 de la loi n°68-8 du 8 mars 1968, portant organisation de la Cour des Comptes qui dispose que "le Président de la République est président du Conseil d'Etat. Le Premier ministre en est le vice président. Le Conseil d'Etat est rattaché administrativement au premier ministère".
Quant  aux ressources financières mises à la disposition de la Cour des Comptes, il convient de prévoir, au niveau de la loi, les procédures relatives à la préparation du budget de la Cour et à sa discussion devant le Parlement de manière à ce que soit  garantie l'indépendance financière et administrative de l'Institution vis-à-vis des organes du pouvoir exécutif. Il importe, également, que les pouvoirs publics garantissent à la Cour un niveau de ressources propre à lui permettre la réalisation de sa mission dans les meilleures conditions.
B- L'indépendance du Premier président de la Cour des Comptes et de ses membres 
Les normes internationales exigent que le dispositif juridique adopté garantisse l'indépendance des présidents des Institutions Supérieures de Contrôle. En vertu des textes régissant actuellement la Cour, le Premier président est désigné par le Président de la République parmi les hauts fonctionnaires de l'Etat sans que la durée du mandat soit définie. Il s'ensuit que, le Président de la République peut à tout moment et pour n'importe quel motif mettre fin aux fonctions du Premier président, ce qui revient à le dépouiller de l'indépendance nécessaire à l'exercice de ses fonctions. Il y a lieu, alors, de prévoir au niveau du dispositif juridique qui sera adopté, que le Premier président  de la Cour des Comptes doit être nommé pour un mandat bien déterminé et suivant des modalités qui garantissent la participation des deux pouvoirs législatif et exécutif au processus de désignation. Les conditions suivant lesquelles il peut être mis fin aux fonctions du Premier président doivent également être déterminées de manière à assurer son indépendance.
En outre et au sujet des garanties qui doivent être reconnues aux magistrats, il est suggéré de revoir les dispositions relatives au Conseil supérieur de la Cour des Comptes tant au niveau de ses attributions, particulièrement en ce qui a trait à la carrière des magistrats, qu'à celui de sa composition, notamment en vue de renforcer la représentativité des différents grades de la magistrature. Il y a lieu, également, de confier la présidence du Conseil supérieur au Premier président  de la Cour des Comptes au lieu du Premier ministre.
C- L'indépendance fonctionnelle de la Cour des Comptes
En vertu des textes en vigueur, la Cour des Comptes bénéficie sur le plan fonctionnel d'une indépendance quant à la fixation de son programme de travail. Toutefois, dans la pratique la Cour n'a pas été à l'abri de certaines contraintes dans ce domaine, ce qui appelle à consacrer la suprématie de la mission de contrôle confiée à la Cour et à éviter toute restriction de son champs d'intervention résultant de l'attribution aux corps de contrôle interne de prérogatives à caractère général dépassant leurs missions initiales et aboutissant à la limitation de la liberté d'action de la Cour.
D -La transparence des résultats des travaux de la Cour
L'efficacité du rôle de la Cour des Comptes demeure tributaire de la transparence des résultats de ses travaux consignés dans ses différents rapports. A cet égard, les normes internationales issues de l'INTOSAI commandent que les Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (ISC) procèdent à la publication de leurs rapports d'audit. Elles exigent aussi que la publication soit faite au moment choisi par l'ISC et que cette publication soit la plus large possible. Toutefois, la loi n°68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des Comptes a mis des écueils en la matière en fixant l'objet des rapports élaborés par la Cour et en déterminant leur périodicité.
 
Concernant la publication des résultats des travaux de la Cour des Comptes, l'article 54 de la loi précitée dispose que le Président de la République peut ordonner la publication du rapport général. Ainsi, l'initiative de la publication revient exclusivement au Président de la République qui peut, de surcroît, déterminer le contenu à publier. Telle était la pratique suivie au cours de ces dernières années. Les extraits publiés au Journal Officiel de la République Tunisienne et sur le site web de la Cour ne donnaient pas, alors, une image complète de la réalité révélée par les investigations de l'Institution. Aussi, importe-t-il de lever la confidentialité qui hypothèque les rapports de la Cour des Comptes et de les rendre accessibles au public sans l'intervention de n'importe quelle partie externe.
Par ailleurs, l'efficacité du travail d'audit est appréciée à l'aune du suivi qui lui est réservé et de la concrétisation dans les faits des recommandations auxquelles il a donné lieu pour qu'il puisse avoir un impact réel sur l'amélioration de la performance des entités publiques soumises au contrôle. Cependant, il n'existe pas de règles spécifiques ou de traditions permettant à la Cour de présenter les résultats de ses travaux devant le Parlement, en plénière ou bien devant l'une de ses commissions.
Des procédures doivent alors être prévues pour que les rapports de la Cour ne  soient plus absents des travaux du pouvoir législatif. Il faut, en effet, envisager des séances parlementaires au niveau de la plénière ou des commissions permanentes qui soient réservées à l'audition du Premier Président au sujet de la gestion des deniers publics ainsi qu'à l'interrogation des membres du gouvernement et des chefs d'administrations, chacun en ce qui lui concerne, sur les résultats émanant des travaux de la Cour.
Au niveau des entités soumises au contrôle, il y a lieu d'édicter des règles prescrivant à chaque organisme ayant été audité par la Cour l'obligation de soumettre aux organes délibérants, les résultats des travaux le concernant et les différentes  mesures de suivi à adopter et d'en faire rapport aux autorités dont il relève.
E- Renforcement de l'impact des travaux de la Cour
Outre le contrôle juridictionnel concernant les comptables publics, l'examen  administratif et l'évaluation de la gestion publique, la Cour des Comptes est chargée d'exercer un contrôle sur les finances des partis politiques. Par ailleurs, la déclaration sur l'honneur des biens à laquelle sont assujettis les membres du gouvernement et certaines catégories d'agents publics est déposée auprès du Premier président de la Cour des Comptes.
En effet, en vertu de l'article 16 de la loi organique n°88-32 du 3 mars 1988 portant organisation des partis politiques, la Cour des Comptes exerce sur les comptes de ces organismes un contrôle dont l'étendue a été fixée par l'article 63 de la loi n° 68-8 précitée telle que modifiée et complétée par les textes subséquents. Néanmoins, l'effet de ce contrôle a été réduit en raison des dispositions le régissant ainsi que du contexte politique prévalant au pays avant la révolution, ce qui exige l'identification de nouvelles perspectives pour l'accomplissement de cette mission comme il se doit. Ainsi, la compétence de la Cour en la matière doit être élargie pour comprendre aussi bien l'examen du financement des partis sous ses différentes formes que le contrôle de l'exécution de leurs dépenses.
En outre, l'accomplissement par les formations de la Cour de l'examen des comptes des partis politiques comme constituant une composante à part entière, au même titre que les autres composantes de la mission de la Juridiction, la levée de la confidentialité des rapports qui sanctionnent cet examen et la reconsidération des autorités auxquelles ces rapports sont destinés contribueront  à rendre ce contrôle plus efficace et à conférer à la vie politique davantage de transparence. Dans le même ordre d'idées, il convient de rendre plus sévères les sanctions prévues à l'encontre des partis qui ne procèdent pas au dépôt de leurs comptes à la Cour et d'élargir l'étendue du contrôle exercé par celle-ci pour comprendre en plus le contrôle du financement des campagnes électorales.
 
Par ailleurs, la loi relative à la déclaration sur l'honneur des biens doit faire l'objet d'une  révision. Le rôle de la Cour doit, désormais, dépasser celui qui réduit l'institution à une simple dépositaire de cette déclaration pour que son intervention s'insère dans la logique d'un dispositif global de lutte contre la corruption.
D'autre part, la Cour de Discipline Financière, juridiction composée de magistrats de la Cour des Comptes et de membres du Tribunal Administratif et compétente pour statuer sur les fautes de gestion, doit faire l'objet d'une révision du cadre juridique la régissant. Dans le souci d'améliorer l'efficacité du rôle joué par la CDF, il y a lieu d'élargir le droit de saisine pour l'ouvrir à des autorités autres que celles énumérées par la loi et d'ériger l'Institution en juridiction à part entière dont les décisions sont susceptibles de recours en cassation devant  le Conseil d'Etat. Une autre conception, non moins plausible, consisterait à intégrer la CDF dans l'organisation de la Cour des Comptes pour en faire une chambre tout en consacrant le principe du double degré de juridiction. Enfin, et en vue d'assurer les garanties d'un procès équitable, il est nécessaire de dissocier les autorités de saisine de celles chargées du jugement.
 
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